芒種過后，三鄉(xiāng)鎮(zhèn)白石村新復(fù)耕的連片水田上，綠波連綿，水稻隨風輕舞。一條農(nóng)路隔開，對面的蓮藕塘荷葉田田，水面不時被小小飛蟲激起漣漪。

連片恢復(fù)的耕地既為鄉(xiāng)村繪出如畫風景，也為三鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全域土地綜合整治“翻開新的一頁”。2021年1月，三鄉(xiāng)鎮(zhèn)被納入國家級全域土地綜合整治試點；一年后，黃圃鎮(zhèn)、坦洲鎮(zhèn)和民眾街道相繼成為省級試點。

針對中山土地利用碎片化、土地利用效率不高等歷史遺留問題難點，這些試點地區(qū)正整體開展農(nóng)用地和建設(shè)用地整理，通過科學(xué)騰挪空間、優(yōu)化土地布局，致力于探索耕地保護、生態(tài)修復(fù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共同繁榮，為中山實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”打下扎實“地基”。

通過科學(xué)騰挪，實現(xiàn)耕地集中連片

今年春耕，三鄉(xiāng)鎮(zhèn)新復(fù)耕的71畝水田第一次種下水稻秧苗，經(jīng)過春夏之交雨水的澆灌，秧苗更加地生機勃勃起來。

2021年1月，三鄉(xiāng)鎮(zhèn)成功入選國家級全域土地綜合整治試點。在試點實施方案中，三鄉(xiāng)鎮(zhèn)將通過科學(xué)騰挪促進耕地、永久基本農(nóng)田集中連片。不過需直面的難點在于，三鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地主要分布在東部，也有大量零散耕地分布于西部山體周邊或穿插于工業(yè)區(qū)，耕地分布較為破碎。

目前，全國正在落實最嚴格的耕地保護制度，耕地尤其是永久基本農(nóng)田受到了嚴格的保護，各地只能通過“占補平衡”“進出平衡”“增減掛鉤”“占優(yōu)補優(yōu)”等政策來解決重大項目占用耕地的難題，以保證耕地數(shù)量不減，耕地質(zhì)量不降。全域土地綜合整治試點，則嘗試通過永久基本農(nóng)田優(yōu)化調(diào)整和墾造水田等探索來實現(xiàn)永久基本農(nóng)田和耕地的集中連片，通過科學(xué)騰挪達成更高質(zhì)量的耕地保護。

“試點期間，三鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃完成墾造水田項目4個，計劃墾造面積2316畝，預(yù)計新增耕地2244畝?！比l(xiāng)鎮(zhèn)城市更新和建設(shè)服務(wù)中心主任容偉民介紹。

“耕地和永久基本農(nóng)田的集中連片能夠更好地推動耕地規(guī)?；娃r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也為重點建設(shè)項目騰挪空間?！笔凶匀毁Y源局耕保科科長麥志濤解釋，三鄉(xiāng)試點方案申請調(diào)出的永久基本農(nóng)田主要位于工業(yè)廠房區(qū)域，水質(zhì)和種植條件差，且未能與周邊的農(nóng)田連片。而在三個省級試點項目，農(nóng)用地整理同樣遵循此種整治思路，“不同的是，省級試點只能墾造水田，沒有永久基本農(nóng)田優(yōu)化調(diào)整的政策”。

黃圃鎮(zhèn)同樣存在耕地連片程度低、耕地碎片化明顯的問題，對于耕地規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展造成一定障礙。按照試點實施方案，黃圃鎮(zhèn)通過耕地恢復(fù)和墾造水田預(yù)計新增耕地1400多畝，新增水田約1400畝，耕地布局更加連片集中。

坦洲鎮(zhèn)則正在統(tǒng)籌推進高標準農(nóng)田建設(shè)、耕地復(fù)耕等工作，來破解水鄉(xiāng)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象日趨嚴重的困局。該鎮(zhèn)計劃墾造水田800畝、補充耕地1600畝，提高耕地質(zhì)量和連片程度，結(jié)合耕地保護集聚區(qū)劃定，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。

“我們正在打造萬畝耕地儲備區(qū)，讓‘良田’回歸‘糧田’。”民眾街道城建中心相關(guān)負責人介紹，民眾街道耕地連片和補充耕地后，計劃凈新增耕地2151.19畝，凈新增水田1930.24畝。

記者了解到，墾造水田及耕地恢復(fù)項目包括土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程等多流程工作。“目前，多個項目都在緊張推進中，涉及的工作量非常大，內(nèi)容復(fù)雜?！丙溨緷忉專r(nóng)用地整理是穩(wěn)定耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量、保障糧食生產(chǎn)能力的有效途徑，“通過墾造水田，可以落實耕地占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田。這當中，產(chǎn)生的水田指標優(yōu)先用于當?shù)卣佳a平衡需要，有利于挖掘當?shù)赝恋刭Y源潛力，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，通過增加對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入，改善耕作條件，進一步提高農(nóng)民收入?！?/p>

提高產(chǎn)業(yè)效能，優(yōu)化空間格局

從黃圃鎮(zhèn)大岑工業(yè)區(qū)的堤圍望過去，下午四點多的桂洲水道，波光粼粼。堤圍外臨河的一片違建鋅鐵棚已經(jīng)拆除，帶來了寬闊的視野。堤圍內(nèi)，是大岑“工改”整備好的土地，也是中山首個千畝連片“集轉(zhuǎn)國”政府收儲項目。

黃圃鎮(zhèn)城市建設(shè)和管理局副局長馮注章告訴記者，過去，這里一眼望去，堤圍內(nèi)外均為低矮的鋅鐵棚。堤圍外，亂占、亂采、亂堆、亂建突出，帶來了嚴重的水污染問題；堤圍內(nèi)，居民村居就挨著鋅鐵棚工業(yè)園，生產(chǎn)和生活夾雜在一起。 如今，這里通過“增減掛鉤”騰挪再造，拆掉了違建騰挪出來的水邊土地，將進行生態(tài)修復(fù)。按規(guī)劃藍圖，未來這里將是另外一種場景：生態(tài)不再缺席，村莊也不再被亂糟糟的工業(yè)區(qū)包圍，堤圍邊修建碧道、配套休閑設(shè)施，還原碧水生態(tài)，打造成為大岑片區(qū)的濱江生態(tài)風光帶；堤圍內(nèi)整備好的土地也將新建現(xiàn)代化的廠房，通過規(guī)劃，這里將變成生產(chǎn)、生活、生態(tài)相宜的三生融合園區(qū)。

什么叫作“增減掛鉤”？簡單來說，就是通過騰挪，將有限的資源利用好，讓地盡其材。譬如江河邊不宜建設(shè)，就復(fù)原作生態(tài)用途；工業(yè)區(qū)內(nèi)用地更適用于產(chǎn)業(yè)建設(shè)，就盡力實現(xiàn)連片發(fā)展。其總體指標不變，通過騰挪實現(xiàn)一處減、一處增。例如大岑的這一項目，通過堤圍外的清退修復(fù)，這一處減少了450畝建設(shè)指標；那么這也將為黃圃鎮(zhèn)在其他片區(qū)增加了450畝的建設(shè)指標。這些指標，也將結(jié)合“工改”，幫助產(chǎn)業(yè)用地實現(xiàn)連片發(fā)展。

在黃圃鎮(zhèn)，兩條水道跨過三個主要的村級工業(yè)片區(qū)。由于過去村級工業(yè)粗放發(fā)展的原因，占據(jù)臨近水道用作產(chǎn)業(yè)用途的亂象很多，產(chǎn)業(yè)空間破碎化，擠占了生態(tài)空間和居民宜居的空間。除了大岑，新沙、馬鞍幾個村也正通過“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目”的方式，破解難題，預(yù)計可以帶來破解產(chǎn)業(yè)空間破碎化，騰挪建設(shè)用地指標規(guī)模，優(yōu)化農(nóng)村及城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局結(jié)構(gòu)，同時打造濱江生態(tài)風光帶的多贏格局。

黃圃鎮(zhèn)等中山北部組團三鎮(zhèn)正在積極推進“北融”，與順德共同打造萬億級智能家電產(chǎn)業(yè)集群。要提升產(chǎn)業(yè)能級，就要有足夠的產(chǎn)業(yè)提升空間；提升城鎮(zhèn)環(huán)境品質(zhì)和市民生活質(zhì)量，同樣需要空間。這就倒逼黃圃鎮(zhèn)要通過全域土地綜合治理，對存量空間騰挪再用。如今，黃圃鎮(zhèn)一方面通過“工改”，盤活低效存量建設(shè)用地，促進土地高效利用；另一方面實施低效閑置建設(shè)用地復(fù)墾復(fù)綠，騰挪建設(shè)用地指標、規(guī)模，提升建設(shè)用地連片、集約節(jié)約水平，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，通過產(chǎn)業(yè)融合縱深發(fā)展，增強城鎮(zhèn)發(fā)展活力。

視野從北往南移，來到三鄉(xiāng)鎮(zhèn)古鶴建材城。此處連片的鋅鐵棚廠房擠壓在主干道G105和加密八線的夾角中，現(xiàn)場雜亂，經(jīng)濟總產(chǎn)出較低。而翻開土地整理名冊，此區(qū)域共涉及11宗用地，既有國有建設(shè)用地，也有集體建設(shè)用地，其中又分工業(yè)用地和商住用地，各種土地可謂“星羅棋布”。

“針對這一片區(qū)，三鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分利用‘工改’政策利好，通過完善集體建設(shè)用地手續(xù)、集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地、土地分割、土地改變用途以及土地合并等多種手續(xù)，將11宗用地整合為3宗用地，對工業(yè)與商住區(qū)域進行重新布局，實現(xiàn)空間功能優(yōu)化?！比輦ッ窠榻B，目前，靠G105國道側(cè)的66畝用地已由澳門企業(yè)競得，用以打造中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園，眼下項目已開工建設(shè)，首期工程預(yù)計年內(nèi)封頂；另兩宗工業(yè)用地，由村集體自改和招商。原有的一塊商住用地改為商業(yè)用地后，從原來位于混雜區(qū)域調(diào)整到獨立一角。未來這里將是一個有成熟配套的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，整塊區(qū)域形成一個布局清晰的產(chǎn)城融合生態(tài)模式。

過去，“自下而上”為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，導(dǎo)致中山城鎮(zhèn)空間擴張迅速，建設(shè)用地集約化水平低。如今，中山試點區(qū)域都將利用“三舊”改造項目調(diào)整優(yōu)化整治區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和空間格局，促進土地整合和功能再造，提高土地節(jié)約集約利用水平和產(chǎn)出效益，并將土地治理與加快發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、加強鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)、實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展等工作緊密結(jié)合起來。

打造田園綜合體，拉動鄉(xiāng)村旅游

每年的春耕夏播秋收，中山的稻田風光都成為鄉(xiāng)村靚麗的風景線，吸引市內(nèi)外游人前來游玩。

墾造水田、耕地恢復(fù)項目的實施，將使得自然生態(tài)景觀得到明顯改善，將出現(xiàn)一個“田成方、路成框、渠成網(wǎng)”的現(xiàn)代化高效農(nóng)業(yè)新格局，發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)和改善生態(tài)環(huán)境的雙重作用。以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的田園綜合體，會將這種效能發(fā)揮到最大化。

據(jù)悉，黃圃鎮(zhèn)將在吳欄村打造一個80多畝田園綜合體項目。田園綜合體以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村生活、環(huán)境生態(tài)“三生同步”和高端農(nóng)業(yè)、休閑旅游業(yè)等“多業(yè)融合”為建設(shè)理念進行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)及農(nóng)業(yè)化景觀改造。據(jù)黃圃鎮(zhèn)城市更新和建設(shè)服務(wù)中心主任梁永江介紹，田園綜合體項目需選取地勢較為平坦、連片規(guī)模較大、水資源充足、基礎(chǔ)條件較優(yōu)等符合實施田園綜合體的地塊，通過建設(shè)農(nóng)業(yè)、休憩、觀光試點，促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，“目前，項目還在前期規(guī)劃階段?！?/p>

坦洲鎮(zhèn)堅持“田、水、路、林、村”一體設(shè)計，在實施耕地連片工作中，將對零碎耕地進行整合歸并，由政府統(tǒng)管統(tǒng)租后引入農(nóng)業(yè)合作公司進行統(tǒng)一經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營?！巴苿愚r(nóng)業(yè)與旅游、教育、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)融合，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮，探索農(nóng)村土地管理新模式、珠三角土地整治復(fù)耕新路徑?！碧怪捩?zhèn)城市更新和建設(shè)服務(wù)中心相關(guān)負責人介紹。

民眾街道作為中山傳統(tǒng)水鄉(xiāng)，土地資源豐富，也在探索耕地保護與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合實踐，計劃打造千畝田園“灣區(qū)之眼”。民眾街道住建局負責人透露，該街道將通過對農(nóng)業(yè)耕種、養(yǎng)殖功能細分與空間集聚引導(dǎo)，兼顧耕地保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，打造嶺南水鄉(xiāng)生態(tài)示范區(qū)?！爸饕陨鷳B(tài)服務(wù)功能為核心，側(cè)重于生活環(huán)境和參與體驗功能，不僅解決發(fā)展與保護的難題，還可以進一步釋放農(nóng)業(yè)資源潛力價值，實現(xiàn)自然資源開發(fā)與保護平衡協(xié)調(diào)?！?/p>

既整理又保護，破解棘手難題

在位于三鄉(xiāng)鎮(zhèn)新圩村的三鄉(xiāng)中心蓄洪湖，記者看到，泵閘工程主體建筑基本完工，未來將配合蓄洪湖實現(xiàn)“調(diào)洪削峰”，控制內(nèi)澇。

據(jù)悉，三鄉(xiāng)中心蓄洪湖泵閘配套項目去年12月正式啟動，此前曾停滯多年，就是因為涉及耕地問題無法協(xié)調(diào)。此次納入試點工程，通過落實建設(shè)用地指標、耕地進出平衡使進度得以加快。而在三鄉(xiāng)鎮(zhèn)（國家級全域土地綜合整治試點）未來永久基本農(nóng)田調(diào)整方案通過國家審批之后，將有更多的水利或生態(tài)工程啟動或重新推進?！叭缏樽佑咳l(xiāng)段南岸永久基本農(nóng)田如果可以調(diào)出，將可啟動麻子涌清淤工程。”容偉民介紹，永久基本農(nóng)田調(diào)整優(yōu)化主要由于水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，對提高麻子涌、烏石蓄洪湖、谷都截洪溝、白眼涌整治及連通東生圍河工程等水利工程的防洪、排澇能力及水體整治都有極大幫助。

南部鎮(zhèn)街內(nèi)澇是困擾中山城市治理多年的問題。據(jù)容偉民介紹，三鄉(xiāng)鎮(zhèn)四面環(huán)山，鎮(zhèn)內(nèi)54條內(nèi)河涌，大多匯聚到茅灣涌后排入坦洲河道流入西江，茅灣涌承擔了三鄉(xiāng)約80%的排水量。由于排洪河道單一，一旦暴雨來襲，鎮(zhèn)內(nèi)河涌水位就會急劇上漲，如果遇上外江潮水頂托，便會出現(xiàn)內(nèi)澇?！叭l(xiāng)中心蓄洪湖工程實施后，可以利用蓄洪湖進行調(diào)洪削峰，同時可以與鴉崗運河水系聯(lián)通，河涌與蓄洪湖相互補水，活化水體，改善水環(huán)境?！比輦ッ窠忉?。

據(jù)悉，全域土地綜合整治的重要內(nèi)容，是以科學(xué)規(guī)劃為前提，通過整體開展農(nóng)用地、建設(shè)用地整理以及鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)等工作，對生態(tài)退化及環(huán)境破壞的區(qū)域?qū)嵤┚C合治理。其他試點，如黃圃鎮(zhèn)也將重點開展廣東中山黃圃省級地質(zhì)公園環(huán)境整治改造、黃圃三鄉(xiāng)圍狗仔涌泵閘重建工程以及馬新圍下沙角泵站新建及水閘重建工程等；坦洲鎮(zhèn)則重點開展西部濕地公園美化和北部山體森林公園保護等重點工程。

【名詞解釋】

●占補平衡：建設(shè)占用多少耕地，就應(yīng)補充劃入多少數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母氐男袨椤?/p>

●占優(yōu)補優(yōu)：建設(shè)項目確需占用耕地的，要按照“占優(yōu)補優(yōu)”“占水田補水田”的要求，補充耕地質(zhì)量等級不得低于占用耕地質(zhì)量等級，占用水田必須補充同等數(shù)量的水田。

●增減掛鉤：是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬新增為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，以實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

【統(tǒng)籌】記者 李紅
【采寫】記者 李紅 黃凡

編輯 賴彤瑤 二審 朱暉? 三審 程明盛