黨的二十屆三中全會(huì)指出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。要健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，深化土地制度改革。當(dāng)前，廣東省及中山市正大力實(shí)施全域土地綜合整治，是貫徹二十屆三中全會(huì)精神和推進(jìn)“百千萬(wàn)工程”的關(guān)鍵抓手。我市試點(diǎn)鎮(zhèn)街緊扣“全域”目標(biāo)與任務(wù)，以“產(chǎn)業(yè)+整治”為主導(dǎo)方向，以“全域整”加速驅(qū)動(dòng)“百千萬(wàn)工程”。一是通過農(nóng)用地整理謀劃耕地集中連片區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等項(xiàng)目推動(dòng)農(nóng)業(yè)要素集聚；二是通過建設(shè)用地整理推動(dòng)產(chǎn)業(yè)要素集聚，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間要素保障；三是通過生態(tài)保護(hù)修復(fù)及鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供品質(zhì)要素保障。通過產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及要素保障整合優(yōu)質(zhì)資源稟賦，打造產(chǎn)業(yè)集聚及特色農(nóng)文旅組團(tuán)，持續(xù)做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，以點(diǎn)連線帶面的方式，最終實(shí)現(xiàn)“良田連片、村莊集中、生態(tài)優(yōu)美、產(chǎn)業(yè)集聚”整治目標(biāo)。中山市慧農(nóng)鄉(xiāng)村振興研究院對(duì)我市試點(diǎn)鎮(zhèn)街推進(jìn)全域土地綜合整治工作存在的難點(diǎn)進(jìn)行了調(diào)研，并提出了相應(yīng)政策建議。
我市試點(diǎn)鎮(zhèn)街推進(jìn)全域土地綜合整治工作存在的難點(diǎn)分析
一是政策體系不完善。全域土地綜合整治工作在整體層面處于各省市探索試點(diǎn)階段，即使是最先推開試點(diǎn)的浙江省也尚未形成有效的政策體系，需進(jìn)一步完善。為指導(dǎo)各地全域土地綜合整治試點(diǎn)工作規(guī)范有序推進(jìn)，自然資源部印發(fā)了《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)（試行）》。各省雖都相繼因地制宜地出臺(tái)相關(guān)政策，但尚未形成省、市有效政策體系，更何況具體執(zhí)行政策的鎮(zhèn)、村這兩級(jí)，也無(wú)法形成完整有效的市、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)傳導(dǎo)機(jī)制。目前，各地在開展全域土地綜合整治工作時(shí)屬于“邊學(xué)邊做、學(xué)做共促”的狀態(tài)。
二是部門執(zhí)行聯(lián)動(dòng)不夠。全域土地綜合整治是整合多部門的綜合性工作，良好的聯(lián)動(dòng)機(jī)制能促進(jìn)整治工作有序發(fā)展，但目前試點(diǎn)工作中有效的部門聯(lián)動(dòng)還在探索中。從試點(diǎn)工作看，項(xiàng)目前期的摸排調(diào)查和篩選主要以本地自然資源局為主，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、交通、水務(wù)、文廣旅、國(guó)資等職能部門均有涉及。各部門基本仍按以往權(quán)屬職責(zé)分工的管理方式各自推進(jìn)工作，在規(guī)劃銜接、數(shù)據(jù)共享和資金整合等方面無(wú)法真正融合形成工作合力，各部門各自推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目，有時(shí)反而會(huì)出現(xiàn)資源重復(fù)浪費(fèi)和政策沖突，影響全域土地綜合整治的整體進(jìn)度。
三是缺乏社會(huì)資本參與，融資難度大。全域土地綜合整治是體系龐大的綜合性工程，子項(xiàng)目的資金投入大且無(wú)法即時(shí)看到產(chǎn)出，目前主要依靠政府財(cái)政資金和地方專項(xiàng)債，資金壓力大。很多社會(huì)資本對(duì)全域土地綜合整治比較陌生，即使是涉及旅游、文創(chuàng)、環(huán)保的企業(yè)對(duì)整治工作的認(rèn)識(shí)也主要停留在表象，面對(duì)周期長(zhǎng)且難有立竿見影收益的工程項(xiàng)目，主動(dòng)參與的意愿較低。
政策建議
一是健全配套政策措施。加快試點(diǎn)鎮(zhèn)街項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，在完善既有政策的同時(shí)提質(zhì)優(yōu)化相關(guān)配套政策措施，尤其是審批、監(jiān)管、資金、考核問責(zé)等重要方面，保障全域土地綜合整治項(xiàng)目的有效實(shí)施。簡(jiǎn)化審批材料、事項(xiàng)和流程，提高審批效率，對(duì)推進(jìn)過程中的各項(xiàng)工程進(jìn)行統(tǒng)一立項(xiàng)、同步推行、統(tǒng)一驗(yàn)收入庫(kù)；強(qiáng)化層級(jí)監(jiān)管，建立健全市、鎮(zhèn)、村三級(jí)質(zhì)量監(jiān)管體系，保障全域土地綜合整治推行標(biāo)準(zhǔn)。
二是重視規(guī)劃設(shè)計(jì)。在前期摸排時(shí)，相關(guān)部門、設(shè)計(jì)單位在自然資源局牽頭下應(yīng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，對(duì)鎮(zhèn)街和村集體經(jīng)濟(jì)組織所收集的基礎(chǔ)資料進(jìn)行聯(lián)合研判，仔細(xì)分析當(dāng)?shù)刈匀粭l件和資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境、土地利用現(xiàn)狀和規(guī)劃等情況，科學(xué)掌握各村土地整治潛力，并找出當(dāng)前土地利用中的問題，為后續(xù)全域編制提供方向。在制定規(guī)劃時(shí)，認(rèn)真貫徹上級(jí)規(guī)劃及定位目標(biāo)，精準(zhǔn)把握真實(shí)情況，深入挖掘本土文化底蘊(yùn)，為科學(xué)編制打好基礎(chǔ)。
三是制定協(xié)同考核。建立符合全域土地綜合整治整體性的考核機(jī)制，在項(xiàng)目考核層面，并非是把相關(guān)部門的考核指標(biāo)進(jìn)行簡(jiǎn)單疊加考核，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)整治的綜合效益和整體功能，通過各部門協(xié)同整合形成獨(dú)立的綜合性指標(biāo)，多項(xiàng)指標(biāo)將由多部門共同考核，進(jìn)一步加深部門間的工作交流與合作；在部門考核層面，將上述各部門所涉及考核內(nèi)容同樣計(jì)入部門年度考核的重要組成部分，提高各部門參與全域土地綜合整治的主動(dòng)性；在政府考核層面，則將全域土地綜合整治考核也納入政府年度績(jī)效、干部績(jī)效的重要指標(biāo)，提高各級(jí)政府開展全域土地綜合整治的積極性。
四是拓展多元融資渠道。積極探索金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資金參與全域土地綜合整治的多元途徑，拓展融資渠道，豐富資金來源。支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)，深化農(nóng)村普惠式金融信貸管理方式，建立農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地抵押融資制度，在盤活農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的同時(shí)完善信用擔(dān)保體系，擴(kuò)展全域土地綜合整治專項(xiàng)資金；鼓勵(lì)社會(huì)資本參與合作，給予符合標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)主體一定的用地指標(biāo)來發(fā)展農(nóng)業(yè)養(yǎng)老和休閑旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展。
五是成立市級(jí)土地發(fā)展權(quán)交易平臺(tái)。借鑒重慶“地票”和浙江“飛地園區(qū)”的模式，成立市級(jí)土地發(fā)展權(quán)交易平臺(tái)。村級(jí)或村小組可以在土地發(fā)展權(quán)交易平臺(tái)交易騰出的土地指標(biāo)，利用市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各村集體經(jīng)濟(jì)組織參與的積極性。交易的結(jié)算可以分為兩種模式：一是按照市場(chǎng)價(jià)格的一次性結(jié)算；二是通過易地置換物業(yè)的模式獲得持續(xù)性的經(jīng)營(yíng)收入。通過發(fā)展權(quán)交易平臺(tái)，鼓勵(lì)通過異地收租、以資源換收入等方式，帶來農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的提高。
（作者系電子科技大學(xué)中山學(xué)院副教授、市慧農(nóng)鄉(xiāng)村振興研究院院長(zhǎng)）
編輯 王欣琳? 二審 周振捷? 三審 吳森林
